Opposizione all’esecuzione e agli atti esecutivi . Termini e procedure
1. Premessa
Con l’ordinanza del 9 novembre scorso della Corte costituzionale (ordinanza n. 377) è stata dichiarata illegittima la cartella di pagamento priva dell’indicazione del responsabile del procedimento. L’indicazione del responsabile del procedimento costituisce infatti un requisito fondamentale della cartella esattoriale dal momento che «l’obbligo imposto ai concessionari di indicare nelle cartelle di pagamento il responsabile del procedimento ha lo scopo di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa, la piena informazione del cittadino e la garanzia del diritto di difesa, che sono altrettanti aspetti del buon andamento e dell’imparzialità della pubblica amministrazione predicati dall’art. 97, primo comma, della Costituzione». Non appena è stata resa pubblica la citata ordinanza Equitalia s.p.a. che gestisce la riscossione dei tributi su tutto il territorio nazionale ha adottato, nel giro di pochissimi giorni, tutti gli accorgimenti tecnici necessari perché le nuove cartelle contenessero tutte le indicazioni. Oggi tutte le cartelle sono regolari.
Il problema rimane per tutte le cartelle emesse sino alla data dell’ordinanza che sono, in genere, prive della suddetta indicazione. Queste cartelle hanno acceso un numero incalcolabile di liti ed i contribuenti non intendono darsi per vinti.
L’ordinanza vale anche “in ritardo„ Migliaia di cittadini che hanno fatto ricorso contro le Cartelle da “multe pazze” sono tuttora in attesa di udienza davanti al Giudice di Pace. Può darsi che al momento in cui è stato depositato il ricorso, la Corte Costituzionale non avesse ancora emesso l’esplosiva ordinanza N. 377. Come si fa a introdurla, nel giudizio pendente, come motivo di illegittimità della cartella? Le ‘strade sono due. La prima: depositare una memoria con il nuovo motivo di ricorso alla cancelleria dei giudice al quale è stata assegnata la pratica (nome del giudice e numero di ruolo della causa vengono forniti al momento del deposito del ricorso). Seconda strada: aggiungere i motivi di ricorso durante la prima udienza.
Qualora i termini sono scaduti, immaginiamo il caso più complesso: Tizio ha ricevuto una Cartella da multe. Nella Cartella non c’è l’indicazione del responsabile del procedimento (dunque è illegittima) ma entro i fatidici trenta giorni non è stato fatto ricorso. Si può ancora fare qualcosa? La risposta è si. Il cittadino, non potendo più aggredire” la Cartella, dovrà fare opposizione alla sua esecuzione. Potrà farlo con un ricorso al Giudice di Pace se la richiesta di pagamento nella Cartella non supera un certo limite (in genere 2.580 euro) oppure al Tribunale Civile. La procedura è più complessa del solito, ma vale la pena tentare.
2. Funzione, struttura e tipologia delle opposizioni nel processo esecutivo
Va preliminarmente osservato che le opposizioni nel processo esecutivo trovano la loro prima ragion d’essere nella cosiddetta efficacia incondizionata del titolo esecutivo e più precisamente, nell’attitudine del titolo a fondare l’avvio e lo svolgimento indisturbato del processo esecutivo in funzione dell’attuazione coattiva del diritto.
Principio quello sopra indicato che si ritiene ben si adatti anche alla procedura espropriativa promossa dall’agente della riscossione in base al ruolo.
Anche il ruolo – così come qualsivoglia altro titolo esecutivo tassativamente indicato nell’art. 474 del Cod. di proc. civ. – può essere considerato l’unica condizione necessaria e sufficiente che legittima l’azione esecutiva dell’agente della riscossione allorquando agisce in forza delle disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito recate dal D.P.R. n. 602/1973.
Con la conseguenza che, analogamente a quanto avviene nell’esecuzione disciplinata dal codice processuale, le eventuali discordanze tra la situazione che risulta dal titolo e la realtà giuridica, nonchè le eventuali illegittimità degli atti del processo esecutivo o della loro direzione soggettiva od oggettiva, non possono essere fatte valere che in una sede diversa dal processo esecutivo.
In quella separata sede – che allorquando si proceda con il rito ordinario è un autonomo giudizio di cognizione – l’opponente tende a contestare:
a) il fondamento dell’esecuzione intrapresa (cioè del processo esecutivo) e, quindi, il “se” dell’esecuzione stessa e, pertanto spiega “opposizione all’esecuzione”;
b) la legittimità dello svolgimento dell’esecuzione e, quindi, il “come ” dell’esecuzione e, spiega “opposizione agli atti esecutivi”;
c) insieme fondamento e legittimità di svolgimento dell’esecuzione in sede di distribuzione della somma ricavata dall’espropriazione.
Nessuna opposizione può essere proposta se un processo esecutivo (anche fiscale) non è iniziato o preannunziato con la notificazione del precetto (o del ruolo, tramite la cartella esattoriale).
Esecuzione ed opposizione sono caratterizzate da una netta autonomia strutturale e da una stretta coordinazione funzionale.
Le opposizioni nel processo esecutivo sono disciplinate nel titolo quinto del libro terzo del codice processuale, cioè dagli articoli dal 615 al 622 c.p.c., e dal disposto dell’art. 512 dello stesso codice.
Il suddetto titolo è suddiviso in due capi:
a) il Capo 1° che si occupa delle opposizioni del debitore e del terzo assoggettato all’esecuzione e, più precisamente: nella prima sezione, delle opposizioni all’esecuzione (art. 615 c.p.c.); nella seconda Sezione (art. 617 c.p.c.) delle opposizioni agli atti esecutivi;
b) il Capo 2° che si occupa delle opposizioni di Terzi (art. 619 c.p.c.).
L’art, 512 inserito nella fase satisfattiva del procedimento espropriativo, cioè nella fase relativa alla distribuzione della somma ricavata dall’esecuzione, concerne le controversie che possono insorgere tra i creditori in sede di riparto.
Nel nostro sistema non esistono altre forme di opposizione nel processo espropriativo disciplinato dal codice di procedura civile oltre quelle sopra indicate.
Conversione del pignoramento (art. 495..c.p.c.) e riduzione del pignoramento (art, 496 c.p.c.) – ritenute inammissibili nella esecuzione fiscale disciplinata dal D.P.R. n. 602/1973 – non rientrano nella categoria delle opposizioni di cui non evidenziano le caratteristiche.
Infatti, con le iniziative in discorso non si contesta nè il “Se” nè il “Come” dell’esecuzione, salva, si intende, la possibilità che nel relativo procedimento incidentale si compiano degli sconfinamenti sul “se” o vengano commesse delle irregolarità: sconfinamenti e irregolarità ovviamente denunciabili, con l’opposizione all’esecuzione gli uni, e con l’opposizione agli atti esecutivi le altre” .
Vedremo appresso che le disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito stabiliscono che le opposizioni regolate dagli arti. 615 e 617, del codice di procedura civile non sono ammesse (art. 57 del Dpr. n.602/73).
3. Le opposizioni del debitore e del terzo assoggettato all’esecuzione: l’opposizione all’esecuzione e agli atti esecutivi
La contestazione dell’esistenza del titolo esecutivo o della legittimità della direzione soggettiva od oggettiva dell’impiego del titolo stesso, così come l’affermazione che il titolo esecutivo non dovrebbe esistere, sono i diversi concreti aspetti che la legge prende in considerazione in modo globale con l’impiego della formula della constestazione del diritto a procedere ad esecuzione forzata .
Consegue che il contenuto minimo dell’opposizione all’esecuzione è rappresentato dalla domanda di accertamento negativo del diritto di procedere ad esecuzione forzata .
L’opposizione agli atti esecutivi, come già osservato, investe il come dell’esecuzione forzata, cioè la regolarità formale del titolo esecutivo e degli altri atti della procedura espropriativa.
La funzione tipica dell’opposizione agli atti esecutivi è individuabile, pertanto, “nella contestazione delle modalità dell’esercizio concreto dell’azione esecutiva e nell’individuazione del metro di valutazione di tali modalità nella loro regolarità formale .
Contestandosi la regolarità formale del titolo, non si pone in discussione il diritto di procedere all’esecuzione di cui il titolo costituisce la necessaria condizione.
E la giurisprudenza ha avuto occasione di affermare che la contestazione della regolarità formale del titolo esecutivo rimane praticamente limitata al difetto di spedizione in forte esecutiva .
Va, però, subito precisato che “le irregolarità (del titolo esecutivo) che danno luogo a nullità investono il “ se “ dell’esecuzione e perciò costituiscono materia di opposizione all’esecuzione”.
Le opposizioni regolate dagli articoli da 615 a 618 del codice di procedura civile non sono ammesse, ma il debitore esecutato non è lasciato senza tutela.
Il legislatore, infatti, ha apprestato in favore del contribuente debitore alcuni. rimedi per contestare la procedura di riscossione coattiva illegittima.
Il primo di tali rimedi è ravvisabile nel disposto dell’art. 19 del D. Legs. N. 546/1992.(atti impugnabili), che offre al contribuente di predisporre una sorta di difesa preliminare: infatti esso prevede la possibilità di adire la competente Commissione tributaria provinciale per impugnare il ruolo, o meglio, la cartella esattoriale notificata, cioè, un atto che precede ancora la vera e propria fase della riscossione coattiva in queste due ipotesi: 1) che il ruolo non sia stato preceduto da un avviso di accertamento o da un provvedimento di irrogazione di sanzioni pecuniarie; 2) che il ruolo presenti dei vizi intrinseci propri.
I rimedi apprestati dagli articoli 57-58-e-59 del D.P.R. n. 602/1973 riguardano, invece, la riscossione coattiva vera e propria, cioè, l’esecuzione fiscale intrapresa dall’agente della riscossione in base al ruolo.
I rimedi sopra surrichiamati hanno sicuramente natura giurisdizionale e, concernono, rispettivamente, l’opposizione di terzi e l’azione giudiziaria.
Si richiedono al giudice ordinario competente per territorio con ricorso contro gli atti esecutivi dell’agente della riscossione.
Con il rimedio dell’opposizione agli atti esecutivi che si propone con ricorso alla Commissione Tributaria vanno denunziati anche i vizi formali della cartella di pagamento e del pignoramento.
La dottrina non ha mancato, però, di ricordare che nell’ipotesi di nullità insanabili della cartella di pagamento, le opposizioni possono proporsi, anche avverso l’atto conclusivo dell’espropriazione.( pignoramento ) in quanto, la nullità della cartella di pagamento investe e travolge tutti gli atti successivi , in omaggio al principio che l’atto nullo non può produrre alcun effetto.
L’atto conclusivo dell’espropriazione ha la natura di provvedimento giurisdizionale impugnabile dinanzi al giudice dell’esecuzione.
I terzi che pretendano di avere la proprietà e altro diritto reale sui beni pignorati possono proporre opposizione, con le limitazioni stabilite dall’art. 57, secondo comma del D.P.R. n. 602/1973, e, quindi far valere l’inefficacia del pignoramento, mediante ricorso al giudice dell’esecuzione, prima della data fissata per il primo incanto.
4. Opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi ( Art-57 del D.P.R. n.602/73)
1. Non sono ammesse :
a) le opposizioni regolate dall’articolo 615 del codice di procedura civile, fatta eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei beni;
b) le opposizioni regolate dall’articolo 617 del codice di procedura civile relative alla regolarità formale ed alla notificazione del titolo esecutivo.
2. Se è proposta opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi, il giudice fissa l’udienza di comparizione delle parti avanti a sé con decreto steso in calce al ricorso, ordinando al concessionario di depositare in cancelleria, cinque giorni prima dell’udienza, l’estratto del ruolo e copia di tutti gli atti di esecuzione.
Per le garanzie giurisdizionali relative alle entrate non devolute alle commissioni tributarie, vedi l’art.29 del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n.46,
Le disposizioni del presente articolo vanno correlate con quelle del successivo articolo 60, concernente la sospensione dell’esecuzione da parte del giudice dell’esecuzione. La materia disciplinata da tali disposizioni e da quelle del seguente articolo 59 (risarcimento dei danni) era in precedenza regolata, sino al 30 giugno 1999, dall’articolo 53 dello stesso decreto n. 602/73 ora modificato. Secondo tale previgente disciplina 1e opposizioni all’esecuzione e quelle contro gli atti esecutivi regolate dagli articoli da 615 a 618 c.p.c. non erano ammesse, la sospensione dell’esecuzione da parte del giudice ordinario era consentita solo in caso di opposizione di terzo ex art.619 e l’azione giudiziaria per il risarcimento del danno – in alternativa, ma anche a conferma dei predetti limiti posti alla tutela giurisdizionale – era data solo dopo il compimento dell’esecuzione, Nel sistema introdotto con la riformulazione delle norme concernenti la specifica materia, per un verso, si è soppressa la speciale “giurisdizione” in precedenza accordata, dal previgente articolo 53 del D.P.R. n.602/73, all’Autorità amministrativa, ivi compreso il quasi esclusivo potere di sospensione dell’esecuzione, e, per altro verso, si è ricostituita la piena tutela giurisdizionale del debitore nelle rispettive sedi di competenza. La copiosa giurisprudenza, anche costituzionale, sul precedente sistema normativo si è formata prevalentemente, per non dire esclusivamente, proprio con riferimento al preesistente difetto assoluto di giurisdizione dell’A.G.O. che è stato ora normativamente eliminato. Quindi il sistema, ora, risulta profondamente modificato poiché tra i principi e i criteri direttivi contenuti nella legge di delega di riforma della riscossione si trova quello che prevede la necessità di introdurre adeguate forme di tutela per le entrate non tributarie e di eliminare talune preclusioni o limitazioni di tutela per quanto attiene alle entrate tributarie. Tali previsioni hanno trovato puntuale realizzazione essendo stato attribuito al giudice dell’esecuzione il potere di sospendere l’esecuzione, se ricorrono gravi motivi e vi sia fondato pericolo di grave e irreparabile danno; viene inoltre ammessa l’opposizione all’esecuzione da parte dell’esecutato quando il pignoramento ha per oggetto beni impignorabili. Quanto ai crediti di natura tributaria, si rinviene, oltre alla sospensione giudiziale, in presenza per il contribuente del pericolo di danno grave e irreparabile, la sospensione amministrativa della riscossione. L’articolo 39 del nuovo decreto n. 602/73 stabilisce, infatti, che l’ufficio delle entrate hanno la facoltà di disporre la sospensione della riscossione con provvedimento motivato notificato al concessionario e al contribuente; tale atto ha efficacia fino alla data di pubblicazione della sentenza della Commissione Tributaria Provinciale. II provvedimento suddetto, peraltro, può essere revocato -se sopravviene un fondato pericolo per la riscossione. Conseguentemente, a seguito delle introdotte innovazioni, nel nuovo regime permane l’inammissibilità delle opposizioni previste dagli articoli 615 (relative all’avviso di intimazione di pagamento, ma non alla pignorabilità dei beni) e 617 (riguardanti la regolarità formale e la notificazione del ruolo) del codice di procedura civile. Il procedimento di opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi del concessionario si potrà svolgere solo dinanzi al giudice dell’esecuzione giacché è definitivamente venuto meno ogni intervento in materia da parte dell’ex Intendente di Finanza. Il giudice potrà, inoltre, sospendere l’esecuzione in presenza di gravi motivi e ricorrendo il fondato pericolo di grave e irreparabile danno. Quanto al coniuge, ai parenti e agli affini sino al terzo grado del debitore iscritto a ruolo, nonché dei coobbligati, viene ad essi riconosciuta la facoltà di opporsi all’esecuzione sui beni pignorati solo se siano in grado di provare il loro diritto di proprietà su tali beni secondo le modalità previste dal novellato articolo 58 del D.P.A. n. 602/73 (vedi anche l’ articolo 76 sulla procedura immobiliare).
5. Natura e funzione dell’opposizione contro gli atti esecutivi dell’agente della riscossione
Si ritiene che la natura dell’opposizione in questione previsto dallo art. 57 del, D.P.R. n. 602/1973 sia assimilabile a quella dell’opposizione agli atti esecutivi disciplinata dall’art. 617 del codice di procedura civile.
E’ stato osservato che il ricorso previsto dall’art. 57 del D.P.R. n. 602/1973 “è informato al principio della garanzia giuridica delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione, essendo concepito come un mezzo predisposto dall’ordinamento non a tutela esclusiva dell’interesse generale, bensì prevalentemente a tutela dei cittadini, come è fatto palese dalla circostanza che di esso possono avvalersi quei cittadini, che lamentino di essere stati lesi dagli atti esecutivi dell’agente della riscossione.” .
La tutela cautelare nella fase espropriativa consegue, pertanto, al ricorso prodotto dal contribuente o dall’interessato avverso i materiali atti di esecuzione compiuti dall’agente della riscossione direttamente o, su sua istanza, dall’Ufficiale procedente.
Ma è essenziale tener presente che la speciale competenza attribuita al giudice con il disposto del surrichiamato art. 57 del D.P.R. n. 602/1973 “è diretta a garantire il contribuente – e colui che come tale va considerato nei riguardi dell’obbligazione tributaria – contro irregolarità od abusi che possono verificarsi nella condotta della procedura tramite ruolo. Investe, cioè, solo la fase della riscossione del tributo e non può, pertanto, estendersi al titolo per il quale si procede, a meno che tale titolo o il precetto sia affetti da nullità totale.
6. Ricorso contro gli atti esecutivi per la riscossione di entrate non erariali in base a ruolo
La giurisdizione si estende al controllo della regolarità formale degli atti esecutivi dell’agente della riscossione che procede al recupero coattivo di entrate non erariali in base a ruolo .
Il Ministero delle Finanze, ritenuto che nella fattispecie prevista dall’art. 57 del D.P.R. n. 602/1973 vengono in considerazione quei ricorsi che si sostanziano in una opposizione agli atti esecutivi, in quanto deducono irregolarità del relativo procedimento, ha precisato che il giudice è chiamato ad accertare non la legittimità dell’imposizione, sia con riguardo all’autorizzazione che alla misura del tributo, ma la regolarità della procedura intrapresa dall’Agente della riscossione per il recupero del credito, con la conseguenza che deve ritenersi di competenza dello stesso l’intervento in materia, e l’eventuale sospensione del procedimento esecutivo, qualora ne ricorrano le condizioni stabilite dalla normativa vigente”.
E’ stato ritenuto che detta giurisdizione trova la propria giustificazione non soltanto nella necessità della unicità della giurisdizione, ma anche nella circostanza che i ruoli formati dagli Enti diversi dallo Stato sono resi esecutivi dall’Agente della riscossione e nella ulteriore circostanza che le norme dettate dal D.P.R. n. 602/1973) si applicano anche per la riscossione delle entrate di Enti di-versi dallo Stato , e, infine, “nell’esigenza di garantire ai soggetti destinatari dell’imposizione, anche nel caso di ruoli emessi da Enti diversi dallo Stato, la necessaria tutela giuridica nella fase esecuti-va, fase che non può che essere assoggettata alla verifica della regolarità degli atti da parte del giudice.
7. Oggetto dell’opposizione contro gli atti esecutivi dell’agente della riscossione e suo scopo
E’ stato autorevolmente affermato che la norma dell’art. 57 del D.P.R. n. 602/1973 ha lo scopo di dare al contribuente una difesa equa e sollecita attraverso il giudice, il quale in tal modo è messo in grado di riparare gli errori e gli abusi dell’ agente della riscossione con un mezzo semplice e immediato”.
Il Consiglio di Stato ha avuto occasione di chiarire che:
1) condizione per l’ammissibilità dell’opposizione che l’atto impugnato sia dell’agente della riscossione;
2) non si ritiene necessario invece, che l’atto dal quale il contribuente si ritiene gravato sia un atto esecutivo, bastando che si tratti di atto diretto ad assicurare la riscossione;
Ne consegue che il ricorso deve perciò ritenersi ammesso anche contro l’avviso di intimazione di pagamento, specie se sfornite del nominativo del funzionario responsabile del procedimento, al fine di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa, l’informazione del cittadino e la garanzia del diritto di difesa.
Una autorevole dottrina, peraltro, ha ritenuto che nell’ambito dell’opposizione in questione rientrano non solo le controversie insorte, in sede di esecuzione forzata, ma anche quelle che investono la responsabilità del contribuente, in tema di pagamento dell’imposta .
Non si possono denunziare i vizi che attengono alla regolarità formale degli atti esecutivi posti in essere dall’agente della riscossione e, pertanto, il suo contenuto essenziale deve ravvisarsi nella denunzia di una violazione alle regole procedurali dell’esecuzione, violazione che può comportare tanto l’annullamento , quanto l’annullabilità dell’atto.
Ond’è che, se il vizio non comporta la nullità (assoluta) dell’atto, alla dichiarazione di nullità non potrà pervenirsi, quando l’atto abbia raggiunto lo scopo o, comunque, quando il vizio sia stato sanato col compimento di ulteriori atti provenienti da chi aveva interesse a fare valere la nullità.
8. Termine contro gli atti esecutivi dell’agente della riscossione
Le disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito non stabiliscono alcun termine per la proposizione dell’opposizione contro gli atti esecutivi dell’agente della riscossione che procede in esecutivis in base a ruolo.
Per cui nella fattispecie si dovrebbe ritenere, ugualmente applicabile il termine perentorio fissato dall’art .617 del Codice di procedura civile (20 giorni).
Ciò per un diverso ordine di motivi: a) innanzitutto perché, in genere sussiste la possibilità di un rinvio formale, alla disciplina del Codice di procedura civile per tutto quanto non diversamente stabilito dalle disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito che, sul punto, nulla precisano; b) in secondo luogo, un termine più lungo di quello fissato per la procedura ordinaria si porrebbe in evidente contrasto con il particolare sistema dei mezzi di tutela apprestati dal legislatore e da esso riconosciuti come i più compatibili con i modi dell’esecuzione tramite ruolo; c) sarebbe in contrasto con la ratio della particolare espropriazione tramite ruolo stabilire per la proposizione delle censure, d’invalidità dei relativi atti di procedura, termini meno brevi di quelli stabiliti per la proposizione delle questioni incidentali (quali sono appunto le opposizioni in parola) nel normale processo esecutivo.
Attesa la brevità dei termini concessi all’agente della riscossione per il compimento degli atti esecutivi, sembra doversi ritenere che il termine non possa essere diverso da quello di venti giorni previsto dal rito ordinario.
Un termine maggiore, invero, potrebbe far perdere al ricorso il requisito della attualità in senso stretto e potrebbe, a volte, determinare le sanatorie conseguenti al compimento dell’atto successivo a quello viziato.
Ma l’opposizione agli atti esecutivi con la quale si impugna un atto radicalmente nullo, al punto da potersene raffigurare l’inesistenza, non può essere soggetto al suddetto termine perentorio di venti giorni.
Non vi è dubbio, pertanto, che l’opposizione in parole contro gli atti esecutivi dell’agente della riscossione, può essere proposto sino a che non sia compiuto la vendita dei beni pignorati. Successivamente è inammissibile.
Esso è, poi, inammissibile per carenza di interesse, se è stato effettuato il pagamento dell’imposta che produce l’estinzione del processo esecutivo tramite ruolo.
