CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE
PRESSO IL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA
DISEGNO DI LEGGE N. 2612
presentato dal Ministro della giustizia (ALFANO)
di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze (TREMONTI)
COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 15 MARZO 2011
Interventi in materia di efficienza del sistema giudiziario

Il parere del Consiglio nazionale forense
(Roma, 15 aprile 2011)
CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE
PRESSO IL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA
Il Consiglio nazionale forense, riunito nella seduta amministrativa del 15 aprile 2011
- vista la nota del 1 aprile 2011 del Ministro Alfano con la quale, al fine di acquisirne il parere,
trasmette al CNF il testo del disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri il 9 febbraio
2011;
- visto il disegno di legge n. 2612, presentato dal Ministro della giustizia (ALFANO) di concerto
con il Ministro dell’economia e delle finanze (TREMONTI) comunicato alla Presidenza il 15 marzo
2011;
- vista la relazione; l’analisi tecnico-normativa e la relazione tecnica:
OSSERVA IN VIA PRELIMINARE
1. Il DDL n. 2612 riprende, in relazione a molteplici aspetti, la proposta diretta allo
“smaltimento” dell’arretrato civile presentata dal Governo il 7 luglio 2010 nel corso del dibattito
parlamentare sulla conversione del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (poi conv. in l. 30 luglio 2010, n.
122), recante «misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica», sottoforma di emendamento all’art. 48 (48.0.1000).
Anche detto testo, prevedeva, difatti, l’istituzione dell’«ausiliario del giudice», e la motivazione «a
richiesta».
L’emendamento in parola ha suscitato immediate e vivaci reazioni nell’intera classe forense1. Il 9
luglio 2010, in forza della «levata di scudi», lo stesso è stato ritirato dal Governo.
1 Cfr. Con il comunicato stampa dell’8 luglio 2010, il Consiglio Nazionale Forense ha espresso: «ferma protesta e tutta la sua contrarietà all’emendamento del governo (n. 48.0.1000) che introduce la figura dell’ausiliario del giudice, presentato ieri in commissione bilancio al senato nell’ambito della discussione sulla manovra finanziaria, destinata ad essere approvata con il voto di fiducia e ne chiede fermamente lo stralcio. “Le regole introdotte surrettiziamente nel testo della manovra finanziaria per risolvere i problemi della giustizia sono presentate come volte al rilancio della competitività, ma riguardano solo in minima percentuale il
contenzioso delle imprese, estendendosi invece alla totalità dei giudizi, avendo ad oggetto i diritti della persona, i rapporti familiari, la proprietà, il credito, di responsabilità civile”, interviene duramente il presidente Guido Alpa.“Le regole incidono sull’accesso alla giustizia, garantito costituzionalmente, ed espressione di una funzione inalienabile dello Stato. Provocano anche una crisi di identità, perché il cittadino paga il suo contributo per adire un giudice (togato) e si ritrova un notaio, il quale, anziché rogare atti pubblici, predispone progetti di sentenza; confidando nel ruolo del giudice, si ritrova al suo posto un funzionario che aderisce ad un
progetto predisposto da un soggetto estraneo al processo; quest’ultimo viene qualificato come ausiliare, ma non svolge una funzione di assistenza bensì assolve la funzione pubblica attribuita dalla Costituzione solo al giudice ; il cittadino vuol provare in giudizio il suo diritto, e si ritrova davanti al cancelliere a cui è delegata l’assunzione della prova, la cui valutazione non sarà fatta dunque dal giudice ma da un funzionario dell’apparato amministrativo, a spese delle parti; si aspetta alla fine del processo di leggere la sentenza, e si ritroverà una motivazione breve; se la vorrà intera dovrà farsene carico, e sarà penalizzato se non ha accettato la proposta. Troverà poi un ulteriore aumento del costo dell’accesso e penalità per istanze respinte! La fiducia dei cittadini nella giustizia di Stato sarà ulteriormente minata, e si dovrà provvedere ad un sistema alternativo, fondato sull’arbitrato”. Alpa accoglie positivamente le osservazioni critiche espresse nel parere all’emendamento reso ieri dalla Commissione Giustizia del Senato, ma sottolinea che “anche se fossero accolte, esse non risolverebbero il problema in radice, e cioè ridurre il contenzioso mediante modalità democraticamente discusse e (soprattutto) conformi al dettato costituzionale. Le innovazioni sono capitali, meritano di essere analizzate dalle istituzioni, dagli esponenti della categoria forense e dagli esponenti della comunità scientifica. Questo testo, anziché migliorare la macchina del processo, mette in atto una triste rappresentazione teatrale, la parodia della giustizia, contro la quale protesta vivamente il Consiglio nazionale forense. E’ una manovra che nulla ha a che fare con la stabilizzazione finanziaria e con la competitività economica quindi il Consiglio chiede che il Parlamento stralci queste regole dal testo, destinato ad essere
approvato con il voto di fiducia. Altrimenti l’avvocatura ricorrerà ad ogni mezzo (compreso il ricorso alla giustizia in sede europea oltre che alla Corte Costituzionale) per far dichiarare illegittime norme che violano i diritti fondamentali del cittadino, non risolvono i problemi della giustizia e contraddicono i principi che informano la cultura giuridica europea allontanandoci ancora di più dall’Europa».
La vicenda ha anche avuto echi nel Congresso Nazionale Forense tenutosi a Genova dal 25 al 27
ottobre 2010.
Già nei documenti precongressuali si afferma:
Per tali motivi l’odierna reiterazione l’iniziativa suscita profonde perplessità anche in riferimento alla congruità dei mezzi prescelti rispetto al fine, cioè allo “smaltimento” dell’arretrato e alla riduzione delle pendenze future.
2. Come già rilevato negli interventi relativi alla proposta del luglio 2010 richiamati dalla Relazione tecnico-normativa, gli interventi «emergenziali», che prescindano dai problemi strutturali, non sono risolutivi e sono destinati a ripetersi, in quanto l’arretrato, anche qualora fosse «rottamato» nell’immediato, è destinato a riformarsi.
Per il coevo comunicato dell’Organismo Unitario dell’Avvocatura, «stiamo assistendo ad una vera e propria “demolizione della giustizia italiana”: «Con questo emendamento – spiega – si colpisce
ulteriormente il nostro sistema giudiziario sottraendo ai magistrati parte del contenzioso civile pendente e affidandolo a diverse figure professionali. Questi ausiliari potranno essere: avvocati con almeno cinque anni di iscrizione all’albo, giudici onorari (anche se cessati dal servizio, ma da non più di cinque anni) notai, anche collocati a riposo; avvocati dello stato, magistrati ordinari, contabili e amministrativi a riposo. Professori e ricercatori universitari di materie giuridiche, anche a riposo. L’ennesima scelta basata sulla filosofia dell’emergenza e della compressione dei diritti dei cittadini. Il progetto è ormai chiaro e si basa su tre motori di demolizione del sistema-giustizia, il primo è stata l’approvazione della mediaconciliazione con le modalità che abbiamo lungamente contestato in questi mesi, il secondo è la proposta avanzata dal ministro Alfano la settimana scorsa di affidare ai notai la materia delle separazioni coniugali; il terzo è l’emendamento alla manovra economica presentato oggi alla commissione attività produttive del Senato».
Nel documento approvato dagli avvocati del Nordest il 10 luglio a Belluno, si legge:
«La situazione di gravissima crisi in cui versa la Giustizia è divenuta da tempo ed a tutti gli effetti un’emergenza sociale a causa dell’inefficienza della giurisdizione. “Il comportamento dell’attuale Governo, al pari di quelli che l’hanno preceduto, è a dir poco sconcertante e non sembra in alcun modo interessato ad intervenire in modo serio e responsabile, preferendo il ricorso ad iniziative di natura emergenziale del tutto inidonee ad incidere effettivamente le ragioni della crisi. Il disegno sotteso a tali iniziative non è finalizzato ad ovviare all’inefficienza della giurisdizione investendo nella stessa, ma a “privatizzare” la giustizia, sostituendo il
giudice con arbitri, notai, commercialisti, o ausiliari vari di altra natura”. I continui interventi disorganici sul processo civile, assunti senza il necessario confronto con i soggetti della giurisdizione, che poi dovrebbero applicarli, sono assolutamente censurabili».
Innanzi tutto, i dati sull’arretrato attualmente pendente appaiono poco credibili: i giudici addetti al civile sono poco più di duemila; negli uffici più efficienti il ruolo di ciascun magistrato si aggira intorno alle quattrocento cause; nei luoghi più critici, supera le duemila unità. Appare ragionevole supporre che il dato di quattro milioni di processi pendenti comprenda anche i procedimenti di giurisdizione volontaria, i processi interrotti e non riassunti e, quindi, estinti ed altri dati estranei all’effettivo contenzioso civile. Un qualunque intervento richiederebbe una effettiva ricognizione dell’esistente. Anche prescindendo da questa preliminare considerazione, essi presentano profonde differenze in riferimento ai diversi uffici giudiziari. Per un verso, vi sono luoghi dove il problema è stato aggredito e, in parte, risolto: basti pensare alla ormai risalente esperienza di Torino; ma vi sono numerosi altri esempi significativi; a mero titolo indicativo, basti pensare a Bologna, Genova, Modena, Prato, Rimini, Trieste, Verona; a Reggio Calabria si tiene ogni anno un’assemblea sugli
obiettivi perseguibili nel corso dell’anno in base alle risorse disponibili. Negli uffici dove è in corso la sperimentazione del processo civile telematico, sono stati realizzati significativi successi. A luglio del 2010, la Commissione del Consiglio Nazionale Forense aveva acquisito i dati statistici di alcuni tribunali. Attualmente, potrebbero essere acquisite le relazioni distrettuali sulla inaugurazione dell’anno giudiziario, per verificare gli eventuali sviluppi della situazione. Sarebbe anche opportuno acquisire le audizioni, innanzi alla Commissione giustizia della Camera, dei dirigenti degli uffici giudiziari.
Per altro verso, in altri uffici, l’arretrato appare il frutto di diversi fenomeni, quali il frequente turn over dei magistrati, l’inadeguatezza del rapporto tra personale e carichi di lavoro (che oltre tutto rende ormai non ulteriormente differibile una razionale revisione della c.d. geografia giudiziaria), casi di malcostume giudiziario non adeguatamente combattuti.
In considerazione di ciò, ogni iniziativa implicherebbe l’audizione dei dirigenti degli uffici che hanno ottenuto risultati positivi al fine di assumere a modello tali esperienze e fornire loro, eventualmente, gli strumenti normativi che essi ritengono utili; richiederebbe altresì l’audizione dei dirigenti degli uffici nei quali si manifestano gli indicati fenomeni di malcostume giudiziario, al fine di verificare le iniziative assunte e quelle che potrebbero essere suggerite.
3. Infine, ma in realtà quale rilievo assolutamente preliminare, appare ragionevole dubitare che il succedersi di interventi normativi possa essere fonte di risultati efficaci e positivi. Come rilevato anche nelle Linee programmatiche del Ministero all’inizio della attuale e della precedente legislatura, le ripetute modifiche legislative sono un fattore di crisi del sistema, perché, inevitabilmente, distolgono l’attenzione dagli aspetti organizzativi. Ogni nuova normativa impone che ogni energia sia dedicata alla sua comprensione, al coordinamento con la disciplina preesistente; distoglie, quindi, l’attenzione dall’effettivo funzionamento della giustizia.
4. Il principio della ragionevole durata, infine, è uno dei principî del giusto processo; esso non consente di pretermettere gli altri e di ignorare le questioni relative alla qualità della giustizia.
L’intervento annunciato, anche prescindendo dal contenuto, induce a dubitare che quest’ultima possa essere mantenuta per le controversie civili alle quali dovrebbero applicarsi le nuove disposizioni.
Premesso quanto sopra e precisato che la richiesta del presente parere non è stata preceduta da alcun
interpello, neppure informale, del CNF, come erroneamente riportato nell’analisi dell’impatto della regolamentazione allegata al disegno di legge in commento,
OSSERVA IN PARTICOLARE
a) Sull’art. 1 (Programmi per la gestione del contenzioso civile pendente)
Il Consiglio nazionale forense giudica certamente positiva la responsabilizzazione dei Presidenti degli
Uffici Giudiziari e l’idea di vincolarli alla predisposizione di un Programma volto a ridurre il contenzioso civile e a contenerne i tempi.
Tuttavia occorrerebbe correggere la disposizione nel senso che segue:
- i risultati minimi attesi dall’attuazione del Programma andrebbero individuati con fonte eteronoma
e non lasciati alla discrezionalità del singolo magistrato, anche facendo ricorso a criteri percentuali
di riduzione dei tempi e dell’arretrato.
- Il coinvolgimento dei Consigli dell’Ordine andrebbe garantito già attraverso consultazioni preventive alla predisposizione del Programma e non soltanto comunicando le scelte già effettuate.
- La durata del programma e la relativa relazione possono essere più utilmente fissate in due anni, in tal modo coordinandola con la relazione biennale che i Presidenti forniscono ai fini della redazione delle tabelle, anche in forza della prassi per cui tale relazione ha assunto un valore programmatico.
In tal modo si otterrebbe, altresì, una responsabilizzazione delle singole sezioni dell’ufficio giudiziario. La cadenza annuale, oltretutto, è sicuramente troppo ristretta per verificare l’impatto di misure finalizzate alla riduzione dell’arretrato.
b) Sull’art. 2 (Convenzioni per la formazione professionale negli uffici giudiziari Appare in linea di principio condivisibile la prospettiva di coniugare la formazione professionale con la creazione di una struttura di supporto per il magistrato.
Alla condizione, tuttavia:
- che siano precisamente individuate le funzioni dei tirocinanti, che potranno consistere nell’assistenza alle udienze, nella preparazione dei verbali di udienza, nella predisposizione della traccia dello svolgimento del processo, nelle ricerche necessarie, ma che non dovranno spingersi fino all’intervento nella redazione delle sentenze, che dovranno ad ogni effetto restare compito e responsabilità del magistrato;- che siano esclusi i dottorandi di ricerca, le cui funzioni formative, orientate alla ricerca scientifica, sono molto diverse da quelle caratteristiche della formazione negli uffici giudiziari;
- che siano individuati i criteri per la richiesta valutazione di meritevolezza.
-Resta comunque irrisolto il problema della remunerazione, quanto meno per i praticanti avvocati,
che non infrequentemente negli studi godono quanto meno di forme di rimborso delle spese.
c) Sull’art. 4 (Misure straordinarie per la riduzione del contenzioso civile pendente davanti alla
Corte di cassazione e alle corti d’appello)
Al di là della perplessità circa l’iniziativa in sé, si esprime contrarietà alla richiesta della sottoscrizione personale della parte, essendo costituito in giudizio un difensore munito di procura.
d) Sull’art. 5 (Motivazione breve della sentenza)
Quanto alla motivazione “breve”, va ribadita l’irrinunciabilità ad una motivazione che dia razionalmente conto della decisione adottata.
Del resto non appare agevole comprendere quale potrebbe essere la distinzione tra una motivazione “breve”, che dovrebbe dare comunque conto, secondo la previsione del disegno di legge, dei fatti rilevanti, delle fonti di prova e dei principi di diritto sui quali è fondata la decisione, ed una motivazione “estesa”, a meno di non voler relegare la prima al ruolo di una mera apparenza di motivazione.
In altri termini, se, come è stato osservato, la motivazione “breve” è sufficiente per far conoscere l’iter logico-argomentativo seguito dal giudice, la motivazione “estesa” appare del tutto superflua.
E comunque una corretta applicazione degli artt. 132, 281 sexies c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c. si manifesta, già jure condito, idonea a risolvere le questioni relative alla motivazione.
Deve esprimersi forte contrarietà alla previsione in base alla quale colui che chiede il deposito della motivazione “estesa” debba pagare il contributo dovuto per il successivo grado di giudizio (che
oltre tutto viene aumentato della metà).
Non può infatti essere condivisa la pretesa di finanziare la lotta all’arretrato tassando il diritto alla motivazione.
Così come non può essere condiviso l’evidente intento di perseguire la deflazione del contenzioso
comprimendo il diritto delle parti di conoscere la motivazione della decisione assunta.
Tutto ciò senza considerare che il binomio motivazione “breve” – motivazione “estesa” appare per lo più risolversi in un aggravio anziché in un vantaggio per il giudice, in considerazione del duplice intervento sullo stesso fascicolo, non soltanto in termini di redazione di due provvedimenti, ma anche in considerazione del naturale incremento del tempo di esame del fascicolo, destinato a svolgersi in due momenti successivi.
Quanto precede senza dimenticare che, al di là delle generali ragioni di contrarietà all’istituto, ve ne
sono di ulteriori, relative a specifiche articolazioni dello stesso, quale l’inaccettabile previsione di una provvisoria esecutività (della sentenza “breve”) senza rimedio, posto che l’inibitoria potrebbe
essere domandata solo con l’impugnazione, proponibile unicamente dopo il deposito della motivazione “estesa”.
Da ultimo, come è stato rilevato, alla non impugnabilità conseguente alla mancata richiesta della
motivazione “estesa” non potrebbe non conseguire la ricorribilità ex art. 111, comma 7, Cost., con
le immaginabili conseguenze in relazione alle esigenze deflative del contenzioso di cassazione.
e) Sull’art. 7 (Modifiche in materia di spese di giustizia)
La norma prevede l’aumento della metà del contributo unificato per i giudizi di impugnazione [comma 1, lett. a)] e che la parte che chiede per prima la motivazione estesa paghi contestualmente il contributo unificato dovuto per il successivo grado di giudizio [comma 1, lett. b)].
Nella relazione tecnica si legge che “Il maggior gettito che deriva da tali disposizioni, ammontante ad euro 12.998.675 per le sole impugnazioni, è analiticamente dimostrato nell’allegato prospetto”
Dal tenore della norma e dalla relazione tecnica risulta dunque che chi chieda la motivazione estesa e poi impugni è tenuto a pagare due volte il contributo unificato dovuto per l’impugnazione (una volta per ottenere la motivazione estesa ed un’altra volta all’atto dell’impugnazione).
Il tutto al fine di finanziare l’indennità ai giudici ausiliari di cui infra.
Le ragioni di non condivisione di tali misure sono molteplici:
a) in linea di principio non è accettabile il continuo aumento del contributo unificato pur in presenza di un costante deterioramento della qualità del servizio;
b) già si è detto (paragrafo precedente) che la lotta all’arretrato non può essere finanziata tassando il diritto alla motivazione; qui va aggiunto che, se le norme in commento dovessero essere modificate o interpretate nel senso che sia dovuto un solo contributo unificato (per la richiesta della motivazione estesa e per la conseguente eventuale impugnazione), non apparirebbe comunque condivisibile l’anticipazione del pagamento
ad un momento (quello della richiesta della motivazione estesa) nel quale la parte ancora non sa se impugnerà;
c) non è chiara quale sia la sorte delle maggiori entrate che verrebbero realizzate con le misure in questione: se infatti una parte di tali entrate sarebbe destinata al pagamento dei giudici ausiliari di cui infra, non risulta a quale finalità verrebbe destinata la parte eccedente, che non dovrebbe mancare, se si considera: (i) che nella relazione tecnica si dice che l’onere per i giudici ausiliari “trova ampia copertura nell’ambito delle risorse
derivanti dalle maggiori entrate previste dall’attuazione delle disposizioni di cui all’articolo 7 del presente provvedimento” e (ii) che, come risulta sempre dalla relazione tecnica, a fronte di un fabbisogno annuale stimato per tale onere in € 12.000.000, il maggior gettito conseguente agli aumenti in questione sarebbe, come sopra ricordato, di € 12.998.675 per le sole impugnazioni, tra l’altro al netto di quanto ricavabile dal
pagamento contestuale alla richiesta della motivazione estesa.
f) Sull’art. 8 (Giudici ausiliari)
Quanto al ricorso ai giudici ausiliari, va ricordata con attenzione l’esperienza negativa delle c.d. sezioni stralcio. La proposta prescinde dalla disastrosa esperienza applicativa della l. 22 luglio 1997, n. 276, «Disposizioni per la definizione del contenzioso civile pendente: nomina di giudici onorari aggregati e istituzione delle sezioni stralcio nei tribunali ordinari», modificata e corretta dalla l. 2 ottobre 1997, n. 333, «Disciplina transitoria ed interventi correttivi della legge 22 luglio 1997, n. 276, recante disposizioni per la definizione del contenzioso civile pendente» e dal d.l. 21 settembre 1998, n. 328, conv. in l. 19 novembre 1998, n. 399.
L’indubbia esigenza di aumentare il numero dei giudici va soddisfatta innanzi tutto con l’adeguamento dell’organico della magistratura togata, oltre che con il ritorno all’esercizio della giurisdizione dei magistrati attualmente adibiti a diverse funzioni.
E per l’eventualità che l’opzione dovesse ricadere su magistrati onorari, ferma la sua provvisorietà,
resterebbe incomprensibile la scelta, attuata nel testo in commento, di escludere esplicitamente
l’Avvocatura.
Dovrebbe essere altresì previste con precisione le tipologie di controversie affidabili ai giudici in questione.
Inoltre andrebbe prevista, per tutti i candidati giudici ausiliari, la richiesta del parere attitudinale ai consigli dell’ordine degli avvocati ed andrebbe attentamente garantita la qualità professionale e deontologica dei giudicanti.
In conclusione
Va ribadito che l’ormai cronico stato in cui versa la giurisdizione richiederebbe che esso venisse considerato un’emergenza sociale e che gli interventi fossero una volta tanto adeguati alla gravità della situazione e prevedessero, innanzi tutto, oltre che una robusta iniziativa di razionalizzazione delle risorse esistenti, un idoneo piano di investimenti.
L’esperienza degli ultimi quindici anni è andata in senso opposto, prima con i reiterati quanto inutili, se non controproducenti, interventi sulle regole, volti ad un’accentuazione del potere direttivo del giudice e ad una correlativa compressione dei diritti delle parti, poi con il lento, ma progressivo processo di erosione della giurisdizione a beneficio di istanze alternative, da ultimo la mediazione obbligatoria.
Occorre invertire con urgenza questa tendenza e tornare ad investire nella giurisdizione; solo in un’adeguata prospettiva a medio termine, ispirata ad iniziative di carattere strutturale e non meramente emergenziale (e connotata da un’organica ricomposizione di tutti i tasselli del sistema, tra i quali una preliminare, trasparente e verificabile conoscenza delle statistiche giudiziarie, la razionalizzazione delle risorse esistenti e la destinazione di nuove risorse, l’informatizzazione, la c.d. geografia giudiziaria, la magistratura onoraria), potranno trovare giustificata collocazione misure straordinarie per l’abbattimento dell’arretrato.
Alla luce delle presenti osservazioni, il Consiglio nazionale forense
ESPRIME PARERE CONTRARIO
all’approvazione del disegno di legge in oggetto.
Roma, 15 aprile 2011
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